2012年春季学期，国家先后印发了《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等七个配套文件。为全面掌握、理解、落实好配套文件，现就相关内容作简要解读。
　　一、出台营养改善计划配套文件的背景和整体思路
　　1、制定实施细则等配套文件的背景
　　2011年11月23日，国务院办公厅印发了《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，在全国22个省份、699个县（含新疆生产建设兵团19个团场）、近2600万农村义务教育学生启动实施营养改善计划。“计划”实施范围广，牵涉环节多；试点地区多为贫困、民族、边远地区，经济社会发展相对落后，管理水平相对较低，行政能力相对较弱；试点学校办学条件相对较差，工作基础相对薄弱；加之，“计划”实施工作情况复杂、政策性强、任务繁重、资金投入大、安全风险高，而且刚刚起步，既没有现成的模式可以套用，又没有现成的经验可供借鉴。为指导和规范各地“计划”实施工作，全国学生营养办（由教育部等16部门组成）依照国家有关法律法规和标准规范，以食品安全和资金安全为核心，组织制定了实施细则、食品安全保障管理办法、专项资金管理办法（国家随后下发）、学校食堂管理办法、实名制学生信息管理办法、信息公开公示办法、营养健康状况监测评估工作方案和应急事件处理办法等配套文件。
　　2、配套文件的整体思路
　　全国学生营养办在充分征求有关部门和试点省份意见基础上，分两个层级来设计配套文件。第一层级是实施细则。以国办发54号文件和刘延东国务委员的讲话精神为依据，进一步明确了各级政府、各有关部门和学校的职责，对供餐内容和模式、学校食堂建设和管理、食品质量和安全、资金使用和管理、监督检查和责任追究等事关“计划”顺利推进的关键环节进行了明确规定。第二层级是专项文件。以54号文件、实施细则和国家有关法律法规为依据，以确保食品安全和资金安全为核心、推进信息公开公示为抓手、加强重点环节重点场所监管为关键、实施营养改善计划效果评价为手段，制定了食品安全保障管理办法、专项资金管理办法（未下发）、学校食堂管理办法、实名制学生信息管理办法、信息公开公示办法、营养健康状况监测评估工作方案、应急事件处理办法等7个专项文件。
　　由于试点地区地域广阔，经济发展水平不同，社会风俗各异，情况千差万别，国家层面上的制度只能作总体要求或原则规定。各地要根据54号文件及其配套文件，积极发挥主观能动性，结合本地实际就食品安全管理、资金管理、食堂建设与管理、监督检查等关键环节，制订和完善一系列更加具体、更具操作性、更有地方特色的配套政策和制度。
　　二、国家“计划”系列配套文件解读
　　1、《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》——力保孩子吃上放心餐
　　一是强调建立政府主导，多部门、各方面共同参与、密切合作的工作机制。实施细则是对54号文件的细化、诠释，总计8章39条，基本理清了政府、部门和试点学校各自的管理职责，明确了供餐内容和模式，并重点对食品安全管理、资金使用管理和食堂建设管理等主要方面提出了要求。细则明确规定，“营养改善计划在国务院统一领导下，实行地方为主，分级负责，各部门、各方面协同推进的管理体制，政府起主导作用。”其中，中央重在“指导”，省级重在“统筹”，市级重在 “协调”，县级重在“落实”。明确规定各有关部门的职责，要求各司其职、各负其责、密切配合，形成有效的工作机制。
　　二是要求逐步以学校食堂供餐替代校外供餐。认为学校食堂供餐是“计划”的主要供餐模式，同时也是现阶段最好的模式，既便于学校管理，又可以相对控制食品安全，有利于让学生吃得“放心”，有助于实现营养补助“全部吃到学生嘴里”。明确要求试点地区应加快学校食堂（伙房）建设与改造，通过一定时期过渡，逐步以学校食堂供餐替代校外供餐。
　　三是在供餐内容上对学校没有做出统一要求，强调因地制宜、就地取材。国家不要求地方制定一样的食谱，供应一样的食物。各地应在坚持安全营养的前提下，根据孩子们生长发育的需要和当地物产及饮食习惯，充分征求学生和家长意见，积极探索各具特色的供餐内容。可以提供完整的午餐，也可以提供蛋、奶、肉、蔬菜、水果等加餐或课间餐，我省要求为学生提供完整的午餐。要求不能用保健品、含乳饮料等替代。关键是要确保孩子吃得安全、吃得营养。
　　四是明确要求学校成立由学生代表、家长代表、教师代表等组成的学校膳食委员会。充分调动学生、家长、教师参与“计划”工作的积极性，推动民主监督管理，促进“计划”实施的公开、透明。膳食委员会的主要作用是：参与确定供餐模式、配餐食谱；参与供餐单位的确定与评议；参与学校食堂米、面、油、蛋、奶等大宗食品及原辅材料的公开招标；参与学校食堂日常管理和监督，包括学校食堂饭菜价格、分量、质量和食品安全，食堂员工的个人卫生、服务态度等，征求学生、家长、教师对食堂的合理化建议；监督学校定期公开食堂财务收支状况等相关信息。
　　五是强调对专项资金的使用要求，必须确保每一分钱吃到孩子嘴里。细则要求各地要建立营养膳食补助实名制学生信息管理系统，对学生人数、补助标准、受益人数等情况进行动态监控，严防虚报冒领营养补助资金；要求财政部门将营养补助资金管理使用情况列入重点监督检查范围；要求教育部门将营养补助资金的使用管理纳入教育督导的重要内容，定期进行督导；要求各地、各有关部门和单位定期公布“计划”资金总量、学校名单及受益学生人数等信息，主动接受学生、家长和社会监督。特别强调不能将专项资金直接发给学生个人和家长，不能用于学校公用经费支出及补贴教职工的伙食。强调节余下来的钱也不能挪作他用，而是要滚动用于学生营养改善。
　　六是加强监督检查，确保“计划”顺利实施。明确监督检查重点，做到有的放矢，是提高监督检查效率的关键所在。要重点关注食品安全管理情况、资金使用管理情况、部门职责履行情况。
　　2、《农村义务教育学生营养改善计划食品安全保障管理暂行办法》——严把入口关
　　出台了食品安全保障管理办法，是由于我国食品安全的相关法律法规需要进一步落实，在“计划”实施中，需要更加严格地执行相关法律法规，确保食品安全，让孩子们吃得健康、吃得放心，这关系到学生的健康成长和生命安全，也关系到社会稳定。目前，食品安全形势不容乐观，给人民群众健康和生命安全带来极大危害，表明了保障食品安全的复杂性、长期性和艰巨性。学校食品安全工作还比较薄弱，存在不少漏洞和隐患，食物中毒和肠道传染病流行事件时有发生。因此，实施“计划”要求把食品安全摆在首要位置。要进一步明确各级政府和各有关部门在“计划”实施过程中的职责，加强食品原材料安全控制，建立从农田到餐桌的食品安全和质量的保障链条，使“计划”成为“放心工程”。
　　食品安全保障管理办法总计8章30条。对“计划”食品安全保障工作的组织领导和职责分工、供餐准入及退出管理、食品安全管理、食品安全事故应急处理、监督检查、责任追究等内容做了详细规定。具体来说，有四方面的特点：
　　一是要求建立健全食品安全保障机制。在“计划”实施过程中，要求按照“政府负责、部门协同，分级管理、以县为主”的原则，建立各司其职、各负其责、密切配合、齐抓共管的工作机制。相关职能部门合力对食品生产、采购、贮存、加工、配送等环节加强监管，把好安全关。学校食品安全实行校长负责制和学校负责人陪餐制。建立由学生、家长、教师等代表组成的膳食委员会，充分发挥其在确定供餐模式、供餐单位、配餐食谱和食品安全监督管理等方面的作用。
　　二是实行严格的供餐准入和退出机制。要求做到“四个必须”：必须具有餐饮服务许可证，必须保障食品安全，必须经过县级政府招标或经相关部门审核，必须与其供餐能力相匹配。
　　三是严格落实食品安全责任追究制度。各级餐饮食品安全监管部门会同教育、农业等部门与学校、供餐企业（单位）和托餐家庭（个人）签订食品安全责任书。建立健全岗位责任制和责任追究制，做到层层把关，责任到人，确保学生健康安全。
　　四是明确各级各部门、学校、供餐单位在食品安全管理中的职责。在“计划”实施中，地方各级政府要加强食品安全工作的组织领导，建立权责一致、全程监管的食品安全保障机制。省级政府要做到统筹管理本行政区域食品安全工作和制定学校食堂建设规划、改善学生就餐条件，督促各有关部门依法履行食品安全监管职责和试点地区建立并落实食品安全保障制度及措施。　　市级政府负责协调指导食品安全管理工作，督促县级政府和各有关部门严格履行食品安全监管职责。县级政府是食品安全工作的行动主体和责任主体，负责制定食品安全保障实施方案，建立供餐准入机制和退出机制，指定专门机构、落实专门人员负责食品安全工作，加强监督检查，督促各有关部门依法履行食品安全监管职责。学校是食品安全保障工作最终落实的关键，应将食品安全管理作为实施“计划”的核心工作。要抓好供餐从业人员的卫生管理，做好保障食品安全的基础性工作，对从业人员每年必须进行健康检查，取得有效的健康合格证明；定期组织从业人员参加有关部门和单位组织的食品安全培训，增强食品安全意识，提高食品安全操作技能；实行每日晨检制度，具有良好的个人卫生习惯。
　　五是对“计划”实施中食品安全管理的6个关键环节提出要求。食品采购环节要做到“五个必须”：即大宗食品及原辅材料必须通过公开招标、集中采购、定点采购的方式确定供货商，食品采购必须严格执行《餐饮服务食品采购索证索票管理规定》，必须建立和实行食品查验制度，必须建立双人采购和定期轮换制度，必须建立评议供应商制度。食品贮存环节注重“四个要”：即贮存场所和储藏设施要符合规定，要实行分类、分架存放，要落实收发登记和库存盘点制度，要及时销毁变质过期食品。食品加工环节有“两个不得” 、“两个严禁”：即不得向学生提供腐败变质或者感官性状异常、可能影响学生健康的食物，不得制售冷荤凉菜等高风险食品；严禁使用非食用物质加工制作食品，严禁超范围、超剂量使用食品添加剂。食品留样环节强调“四个保证”：即保证留样量100克以上，保证留样食品盛放在密闭专用容器内，留样食品保证冷藏48小时，保证留样记录完整。食品配送环节包含“一个必须，两个注意”：即送餐车辆及工用具必须保持清洁卫生，烧熟后2小时的食品，60℃以上热藏的，注意其保质期为烧熟后4小时；10℃以下冷藏的，注意其保质期为烧熟后24小时，并在供餐前加热，加热时食品中心温度应不低于70℃。餐用具清洗与消毒环节是“一个要，一个提倡”：即要有专用清洗、消毒、保洁设施，提倡用热力消毒。
　　六是明确学校发生食品安全事故后应采取的措施。即停止供餐活动，协助医疗机构救治病人；立即封存导致或者可能导致食品安全事故的食品及其原料、工用具、设备设施和现场，并按照相关监管部门的要求采取控制措施；积极配合相关部门进行食品安全事故调查处理，按照要求提供相关资料和样品；配合有关部门对共同进餐的学生进行排查，与中毒学生家长联系，通报情况，做好思想工作；根据相关部门要求，采取必要措施，把事态控制在最小范围；在2小时之内，向当地卫生、教育、食品药品监管等部门报告，不得擅自发布食品安全事故信息等。
　　3、《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》——严格规范操作流程
　　学校食堂供餐是“计划”的主要供餐模式。学校食堂供餐涉及食品采购、贮存、加工、供应等多个环节，覆盖人、财、物等各个方面，既有资金安全，又有食品安全，情况复杂，管理难度大，容易出问题。针对目前农村学校食堂管理还十分薄弱，迫切需要加强指导和规范，国家出台了农村义务教育学校食堂管理办法。学校食堂管理办法总计10章60条，主要内容是：
　　一是明确学校食堂管理的基本要求。
　　二是明确工作人员的配备招聘及从业要求。
　　三是明确食品采购、贮存、加工、供应等环节的要求。
　　四是明确学校食堂财务管理的基本要求。
　　五是明确监督检查的相关制度要求。
　　学校食堂管理暂行办法规定学校食堂要坚持“公益性”和“非营利性”的原则，以改善学生营养、增强学生身体素质，促进学生健康成长为宗旨，要结合当地饮食习惯和食物实际供应情况等，制定成本合理、营养均衡的食谱，为学生供餐。学校食堂应建立食品安全事故应急处理机制，建立完善食物中毒等食品安全事故的应急预案，细化事故信息报告、人员救治、危害控制、事故调查、善后处理、舆情应对等具体方案，并定期组织进行应急演练。学校要建立膳食委员会，发挥其在配餐食谱、食堂管理和检查评议等方面的作用。学校开办食堂须取得《餐饮服务许可证》后方可供餐。食堂实行校长负责制，校长是第一责任人，对学校食堂管理工作负总责。要针对学校食堂管理的各个关键环节，建立健全严密有效的内部控制制度，强化内部控制，提高管理水平。学校应根据学生就餐规模，切实做好定岗、定责、定薪工作，合理配置人员。学校要实行负责人陪餐制（餐费自理），做好陪餐记录，及时发现和解决食堂管理中存在的问题和困难。
　　在财务管理要求方面，学校食堂应在教育和财政部门的管理和指导下，依法健全学校财务机构，配备专（兼）职财会人员，将学校食堂财务纳入学校财务统一管理，实行专帐核算。对“计划”专项资金收支情况必须设立专门台帐，明细核算。明确由财政经费保障的人员、设施设备等方面的费用不得在食堂专帐中列支。学校食堂收取伙食费应开具合法票据；支出要取得合法、有效的票据，按规定办理相应报销手续。要将“计划”专项补助资金足额用于学生伙食，不能直接发现金给学生个人或家长，不能用于学校办公经费支出，不能用来补贴教职工的伙食，不能用于食堂人员工资及福利的支出。地方政府应为学校食堂配备数量足够的合格工作人员并妥善落实其工资及福利。学校食堂要实行财务公开，自觉接受学生、家长和学校膳食委员会的监督。
　　4、《农村义务教育学生营养改善计划实名制学生信息管理暂行办法》——防止资金虚报冒领
　　为准确掌握享受“计划”补助的学生信息，加强动态监控，防止虚报、冒领营养膳食补助资金行为，保证资金安全，制订了实名制学生信息管理办法。
　　办法规定，以现有的学籍管理系统为依托，以学生身份证信息为基础建立实名制学生信息管理系统。办法对系统操作中的相关环节进行了规范，包括哪些信息需要进入实名制学生信息管理系统，哪些人、哪些部门可以对这些信息进行存储、统计、维护、监控、分析，操作人员各自的权限和职责如何规定，如何进行信息管理、保证信息安全等。通过该系统，可对享受“计划”补助的学生信息进行有效监管，在一定程度上防止虚报冒领补助资金等问题。实名制学生信息管理办法总计8章30条，主要内容和要求包括：
　　一是明确了实名制管理机制和各级教育部门的职责分工。
　　二是规定了实名制学生信息的主要内容。
　　三是对信息的采集、录入、审核、存储、变更、上报等环节提出要求。
　　四是要求积极提供条件，科学规范管理学生信息。
　　5、《农村义务教育学生营养改善计划信息公开公示暂行办法》——把营养改善计划放到阳光下“晒一晒”
　　“阳光是最好的消毒剂”。实施信息公开，把“计划”实施的有关信息放到阳光下“晒一晒”，有助于让学生明明白白“消费”营养补助，有助于让家长和社会全面及时了解“计划”实施进展，有助于消除腐败的温床和土壤。是促进“计划”实施过程公开、透明的必然要求，是主动接受社会监督的重要内容。
　　信息公开公示办法要求地方各级政府作为本行政区域信息公开工作的实施主体，将“计划”信息公开纳入地方各级政府整体信息公开工作范畴，统一管理。要通过政府公报、新闻发布会、政府网站、报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式定期主动公开“计划”相关信息。公开的主要内容包括：
　　一是营养改善计划有关政策、法规、规章、规范性文件。
　　二是组织机构和职责，举报电话、信箱或电子邮箱，供餐企业、托餐家庭名单，营养专家组人员名单。
　　三是各阶段进展和总体实施情况，统计信息，财政预算、决算报告。
　　四是重大建设项目的批准和实施情况，政府采购项目的目录、标准及实施情况。
　　五是食品安全等突发事件的应急预案、预警信息及应对情况，突发食品安全事件调查处理情况。
　　六是社会捐助款物的管理、使用和分配情况。
　　七是公众关心的热点、难点问题解决情况。
　　八是监督检查情况。
　　九是先进经验、典型事迹。
　　规定学校应为学生、家长或者其他组织获取信息提供便利。定期通过学校网站（页）、校园广播、校园信息公告栏，电视、报刊、杂志、微博、短信、微信、学校的公报（告）、年鉴、会议纪要、简报、致家长公开信、学校家长会、教代会、学代会等途径公开“计划”相关信息。内容包括：“计划”实施方案及各项配套管理制度、组织机构与职责、举报电话、信箱或电子邮箱等，每学期“计划”实施进展情况及受助学生人数、姓名、班级等情况，补助资金收支情况和食堂财务管理情况及学校食堂饭菜价格、带量食谱，学校膳食委员会名单及工作开展情况，学校管理人员陪餐情况，学生和家长关心的热点、难点问题解决情况等。
　　6、《农村义务教育学生营养改善计划应急事件处理暂行办法》——快速应对突发事件
　　为规范实施“计划”突发事件应急处理，增强应急处置的科学性、针对性和可操作性，提高应急处置能力，根据有关法律法规，国家制定了应急事件处理办法。应急事件处理办法总计4章20条。主要内容和要求包括：
　　一是要求各地各有关部门要高度重视应急事件管理。要从制度上、组织上、物质上全面加强保障措施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，增强防范应急事件的能力，提高处置应急事件的水平。　　　
　　二是要求妥善处置应急事件。各地要坚持快速反应、靠前指挥，属地管理、守土有责，预防为主、及早处置，妥善应对、适时公开，系统联动、群防群控，以人为本、生命至上，及时做好应急事件处理。
　　三是要求做好信息报告与发布工作。要按照有关规定，明确应急事件报告的责任单位和责任人，严格初次报告通报时限及程序，密切关注事件进程，及时做好应急事件的结案报告和信息发布。
　　7、《农村义务教育学生营养改善计划营养健康状况监测评估工作方案（试行）》——动态监测学生营养健康状况
　　在“计划”执行过程中开展学生营养健康状况的监测评估，可以及时了解“计划”实施对受益学生的膳食营养摄入、营养状况、生长发育和健康状况的影响；也可通过比较不同供餐模式的效果，寻求最适合当地特点的供餐模式，有助于发现工作中存在的问题并进行调整改善。
　　监测工作包括“常规监测”和“重点监测”。“常规监测”在所有“计划”覆盖试点县的试点学校中进行，涉及面广、监测指标简单，包括学生的身高、体重、出勤情况及学校的食物供应情况等。“重点监测”是在常规监测的基础上，从每个“计划”覆盖省中，分片区选择1-3个县进行，全国共选择50个县，这种监测的指标较多，增加了“学生调查问卷”调查和“营养状况生化指标”测定。常规监测和重点监测相结合，可以更好地评价“计划”实施对农村义务教育学生营养健康状况改善的效果，为进一步推广“计划”实施工作提供科学依据。
　　学生营养健康状况监测评估需要各级卫生部门和教育部门共同完成。卫生部和教育部负责监测工作的领导和协调，中国疾病预防控制中心营养与食品安全所负责提供技术支持，汇总、分析、形成全国报告。省级卫生行政部门与教育行政部门负责本省份监测工作的组织管理，省、地市级疾控中心负责提供本省份技术指导，分析形成地方技术报告。县级卫生行政部门与教育行政部门负责组织本县监测工作的组织与实施，具体监测工作由项目县的卫生部门（主要是疾控中心）和教育部门共同开展，包括各项调查、数据录入和汇总分析等。

（学生营养办  供稿）